ในบทความ ‘กระบวนการยุติธรรมทางเลือก ทางเลือกของความยุติธรรม ตอน 1: หลักการและเหตุผล’ V-Reformer ได้พาท่านผู้อ่านร่วมทบทวนหลักคิด และรูปแบบโดยคร่าวของกระบวนการยุติธรรมทางเลือก ในตอนนี้ ทางทีมงานได้ทำการทบทวนกระบวนการที่เรียกกันว่า ‘การระงับข้อพิพาทในชั้นศาล’ ในประเทศไทย ซึ่งถือเป็นกระบวนการที่มีความสำคัญ ที่เข้ามาเสริมประสิทธิภาพให้แก่กระบวนการยุติธรรมกระแสหลัก และเห็นสมควรมานำเสนอต่อท่านผู้อ่านที่สนใจประเด็นต่อ

โดยทั่วไปเรามักถือกันว่าประสิทธิภาพกับความยุติธรรมนั้นเป็นคนละเรื่องกัน เพราะเรื่องแรกเป็นเรื่องของการบริหารจัดการทรัพยากรโดยน้อยทีสุด เพื่อให้เกิดผลมากที่สุด ส่วนเรื่องหลังเป็นเรื่องของการมอบหรือชดเชยทรัพยากรให้กับคนที่สมควรจะได้ อย่างไรก็ตาม เราอาจกล่าวได้ว่ากระบวนการยุติธรรมที่ถูกออกแบบโดยไม่คำนึงถึงประสิทธิภาพโดยสิ้นเชิงอาจนำไปสู่ความอยุติธรรมได้โดยไม่ตั้งใจ เพราะกระบวนการยุติธรรมที่ใช้ทรัพยากรอย่างสิ้นเปลือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งทรัพยากรเวลา ย่อมทำให้กระบวนการยุติธรรมนั้นล่าช้า และในหลายๆครั้ง ความยุติธรรมที่ล่าช้าย่อมเท่ากับความอยุติธรรมไปโดยปริยาย

ด้วยปัญหาและข้อจำกัดของกระบวนการยุติธรรมกระแสหลักข้างต้น กระบวนการระงับข้อพิพาททางเลือกจึงเข้ามามีบทบาทในฐานะส่วนเสริมที่จะเข้ามาช่วยแบ่งเบาภาระของกระบวนการยุติธรรมกระแสหลัก มากไปกว่านั้น กระบวนการยุติธรรมยังอาจช่วยชดเชยจุดอ่อนอื่นๆบางประการ (ที่ไม่ใช่เรื่องประสิทธิภาพ) ของกระบวนการยุติธรรมกระแสหลัก นั่นคือ การเปิดโอกาสให้คู่ความได้หันหน้าเข้าหากันเพื่อทำการไกล่เกลี่ยกัน และผลลัพธ์สุดท้ายก็ไม่จำเป็นต้องจบลงด้วยการตัดสินให้ฝ่ายหนึ่งถูกและอีกฝ่ายผิดโดยสิ้นเชิง

การระงับข้อพิพาทในชั้นศาลในประเทศไทย: คดีแพ่ง

กระบวนการระงับข้อพิพาทที่ถูกนำมาใช้กรณีคดีแพ่ง มีอยู่ด้วยกันสองรูปแบบ คือ (1) กระบวนการไกล่เกลี่ยข้อพิพาท และ (2) กระบวนการอนุญาโตตุลาการ ซึ่งทั้งสองรูปแบบสืบเนื่่องมาจากบทบัญญัติทางกฎหมายต่างๆ ดังต่อไปนี้

(1) กระบวนการเจรจาไกล่เกลี่ยที่มีบุคคลที่สามเข้ามาเป็นตัวกลางในการช่วยเจรจา มีการบัญญัติเบื้องต้นไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 850-852 ซึ่งได้ กำหนดลักษณะของสัญญาประนีประนอม โดยมีลักษณะสำคัญคือเป็นการยอมผ่อนผันให้แก่กัน มีเอกสารลงลายมือชื่อทั้งสองฝ่าย และกำหนดให้สัญญาประนีประนอมที่เกิดขึ้นข้าบังคับใช้แทนสัญญาในเรื่องเดียวกันก่อนหน้า

นอกจากนี้ยังได้มีการระบุเนื้อหาในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง โดยในมาตรา 20 กำหนดให้ศาลมีอำนาจในการไกล่เกลี่ยในทุกขั้นตอน สามารถดำเนินการเป็นการลับเฉพาะต่อฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งหรือทั้งสองฝ่าย และสามารถช่วยแต่งตั้งบุคคล หรือคณะบุคคลขึ้นมาทำหน้าที่ประนีประนอมตามแนวทางที่กำหนดไว้ในข้อกำหนดของประธานศาลฎีกา หากฝ่ายใด ฝ่ายหนึ่งร้องขอ การบัญญัติไว้เช่นนี้ ถือเป็นการเปิดช่องให้คู่ความสามารถเลือกใช้กระบวนการระงับข้อพิพาททางเลือกในชั้นศาลได้ทุกเมื่อ แม้ว่ากระบวนการการทางศาลจะดำเนินไปมากแล้วก็ตาม ทั้งนี้ศาลสามารถมีบทบาทสนับสนุนการการเจรจาไกล่เกลี่ยได้ หากคู่ความไม่สามารถหาตัวกลางได้

และสุดท้ายคือกำหนดไว้ในมาตรา 138 ว่า ในกรณีที่คู่ความตกลงกันได้และศาลเห็นว่าไม่เป็นการฝ่าฝืนกฎหมาย ให้ศาลจดรายงานและพิพากษาไปตามนั้น และกำหนดเงื่อนไขในการอุทธรณ์คำสั่งศาล ซึ่งประกอบด้วย การที่ฝ่ายหนึ่งฉ้อฉล /คำพิพากษาละเมิดความสงบเรียบร้อยของประชาชน/ หรือคำพิพากษาผิดเพี้ยนไปจากข้อตกลงประนีประนอม

(2) กระบวนการอนุญาโตตุลาการ มาตรา 210-222 ได้กำหนดช่องทางในการใช้ระบบอนุญาโตตุลา หรือการประนีประนอมหากมีการร้องขอจากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งและคู่กรณียินยอม ซึ่งบุคคลที่ดำรงตำแหน่งเป็นอนุญาโตฯ นั้น อาจมาได้ทั้งจากการที่คู่ความตกลงกันเองหรือร้องขอให้ศาลเป็นผู้แต่งตั้งให้ก็ได้

นอกจากนี้การที่ประเทศไทยได้ลงนามใน New York Convention 1958 ยังส่งผลให้คำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการของประเทศไทยมีผลในทุกประเทศที่ร่วมลงชื่อในสนธิสัญญาฉบับเดียวกันนี้ด้วย ในทางกลับกัน ผลชี้ขาดของอนุญาโตฯ ในหมู่ประเทศที่ร่วมลงนามก็จะมีผลบังคับในประเทศไทยเช่นกัน

การระงับข้อพิพาทในชั้นศาลในประเทศไทย: คดีอาญา

ในปัจจุบัน คดีอาญาไม่มีตัวบทที่เขียนเกี่ยวกับกระบวนการไกล่เกลี่ย หรือทางเลือกอื่นๆ ไว้อย่างชัดเจน และเป็นระบบ อย่างไรก็ตาม โดยทั่วไปมักจะมีการนำมาตรา 39 ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามาใช้ โดยมาตราดังกล่าวได้กำหนดถึงสิทธิการนำคดีอาญามาฟ้องย่อมระงับ ถ้าหากว่า ผู้กระทำผิดถึงแก่ความตาย หรือ คดีดังกล่าวเป็นคดีความผิดต่อส่วนตัวที่มีการถอนคำร้องทุกข์ ถอนฟ้อง หรือยอมความกันโดยถูกต้องตามกฎหมาย

ข้อสังเกตสำคัญในกรณีคดีอาญา คือ การเจรจาไกล่เกลี่ยจะถูกตีกรอบไว้แค่คดีที่เป็นความผิดต่อส่วนบุคคล แต่กรณีความผิดร้ายแรง หรือความที่กระทำต่อส่วนร่วมนั้นไม่สามารถเจรจาไกล่เกลี่ยได้

จุดแข็ง-จุดอ่อนของกระบวนการระงับข้อพิพาททางเลือกของไทย

กระบวนการระงับข้อพิพาททางเลือกได้รับการพัฒนาขึ้นในประเทศไทยตลอดช่วงประมาณยี่สิบปีที่ผ่านมา ซึ่งหากวิเคราะห์แล้ว จะพบว่ากระบวนการดังกล่าวยังคงมีทั้งจุดแข็งจุดอ่อน ดังนี้

สำหรับกรณีคดีแพ่ง มีจุดแข็งคือ กระบวนการดังกล่าวสามารถแบ่งเบาภาระจากกระบวนการทางศาลได้ดีพอควร ข้อมูลสถิติชี้ว่า คดีทุกสองในสิบคดีจะถูกนำเข้าสู่กระบวนการระงับข้อพิพาท และจะมีประมาณหนึ่งคดีที่สามารถยุติข้อพิพาทลงได้ จุดแข็งของกระบวนการระงับข้อพิพาททางเลือกปรากฎชัดเจนเมื่อพิจารณาว่า คู่ความเป็นผู้ได้ประโยชน์โดยตรง เพราะกระบวนการดังกล่าวใช้เวลาน้อยกว่ากระบวนการทางศาลโดยเฉลี่ยถึงประมาณ 8 เดือน และประหยัดค่าใช้จ่ายลงถึง 11.65 เท่า (ข้อมูลเมื่อปี 2550)

ในส่วนของคดีอาญานั้น กระบวนการดังกล่าวช่วยในการเบี่ยงเบนคดีจำนวนมากออกจากศาล โดยเฉพาะคดีที่ผู้ฟ้องฟ้องเพื่อหวังผลให้ค่กรณีของตนยอมแลกเปลี่ยนอะไรบางอย่างกับตน เช่น การฟ้องหมิ่นประมาทเพื่อหวังให้ผู้ถูกฟ้องยอมถอนฟ้องตนในอีกคดีหนึ่ง รวมถึงคดีจำนวนมากที่น่าจะไกล่เกลี่ยกันได้ โดยเฉพาะคดีแพ่งเกี่ยวเนื่องอาญา เช่น คดีเช็ค ซึ่งกระบวนการดังกล่าวมีบทบาทสำคัญในการลดภาระของกระบวนการโดยปกติที่มีภาระงานล้นมือ

อย่างไรก็ตามกระบวนการระงับข้อพิพาทเหล่านี้ยังคงมีจุดอ่อนบางประการ ดังนี้

(1) ปัญหาเรื่องความสัมพันธ์ทางอำนาจที่ไม่เท่าเทียมระหว่างคู่เจรจา กล่าวคือ ในหลายๆครั้ง คู่กรณีบางฝ่ายเข้าสู่กระบวนการดังกล่าวโดยไม่เต็มใจ แต่จำใจเพราะถูกบีบบังคับด้วยวิธีการนอกกฎหมาย และหลายครั้งเจ้าหน้าที่ก็มีส่วนช่วยในการผลักดันโดยไม่ได้เจตนากลั่นแกล้ง เพียงแต่เห็นว่ากระบวนการดังกล่าวจะรวดเร็วและประหยัดกว่า ตัวอย่างเช่น คดีแรงงานจำนวนมากที่แรงงานโดนนายจ้างกลั่นแกล้งเนื่องจากเป็นคู่กรณีกัน ในขณะที่คณะกรรมการกลางที่ทำหน้าที่กลั่นกรองคดีก่อนส่งฟ้องศาลก็มักจะผลักดันให้แรงงานเข้าสู่กระบวนการไกล่เกลี่ยกับนายจ้าง

แน่นอนว่า ในการเจรจาระหว่างคนตัวใหญ่และคนตัวเล็กที่มีอำนาจต่อรองต่างกันมากเกินไปย่อมส่งผลให้เกิดความไม่เท่าเทียวกันในการเจรจา

(2) ปัญหาเรื่องต้นทุนค่าช้าจ่าย กล่าวคือ แม้ว่ากระบวนการระงับข้อพิพาททางเลือกจะสามารถช่วยประหยัดต้นทุนได้อย่างมีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ตาม ในรายละเอียดบางส่วนของกระบวนการกลับพบว่ามีอุปสรรคและต้นทุนแฝงอยู่ซึ่งจะส่งผลต่อแรงจูงใจของผู้เข้าร่วมกระบวนการดังกล่าว

ข้อมูลเชิงประจักษ์พบว่า โดยทั่วไปผู้ที่ทำหน้าที่ไกล่เกลี่ย มักได้รับค่าตอบแทนจากรัฐไม่คุ้มค่ากับค่าใช้จ่ายที่เสียไปตลอดกระบวนการ ไม่ว่าจะเป็นค่ารถ ค่าอาหาร และค่าใช้จ่ายอื่นๆ นอกจากนี้ ในส่วนกระบวนการอนุญาโตตุลาการ ก็พบว่ามีค่าใช้จ่ายที่สูงมาก โดยเฉพาะค่าป่วยการอนุญาโตตุลาการซึ่งกำหนดเป็นสัดส่วนจากมูลค่าฟ้องร้องซึ่งคิดเป็นอัตราก้าวหน้า ต้นทุนดังกล่าวนี้ทำให้ผู้คนทั่วไปหลีกเลี่ยงที่จะเข้าสู่กระบวนการอนุญาโตฯ เพราะไม่คุ้มค่าหากเทียบกับค่าใช้จ่ายที่ใช้ในการฟ้องร้องทางศาล ซึ่งแม้จะแพงกว่าเล็กน้อย แต่ก็มีความเด็ดขาดมากกว่า

ดังนั้นจึงไม่น่าแปลกใจ หากพบว่ามีคดีเพียง 119 คดีเท่านั้น ที่เข้าสู่กระบวนการอนุญาโตฯ โดยส่วนใหญ่จะเป็นกรณีที่คู่ความเป็นผู้มีทุนทรัพย์ที่ต้องการ ‘ซื้อ’ ความรวดเร็ว

(3) กฎหมายที่่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาคดีอาญา ยังไม่มีการบัญญัติช่องทางระงับข้อพิพาทไว้อย่างเป็นระบบ และยังขาดแนวทางการสนับสนุนที่ชัดเจน แม้ว่าในทางปฏิบัติจะสามารถนำตัวบทบางมาตรามาเปิดช่องทางดังกล่าวได้ก็ตาม

บทเรียนจากต่างประเทศ

จากที่กล่าวมาทั้งหมด จะพบว่ากระบวนการระงับข้อพิพาทนั้น ถือได้ว่ามีประโยชน์ต่อกระบวนการยุติธรรมปกติในแง่ประสิทธิภาพ กล่าวคือช่วยในการแบ่งเบาภาระต้นทุนในทุกมิติ ซึ่งประโยชน์ในแง่ประสิทธิภาพนี้ ก็สอดคล้องกับหลักการความยุติธรรมสากลที่สะท้อนนัยยะว่าความยุติธรรมที่ล่าช้า (ขาดประสิทธิภาพ) เกินไปคือความอยุติธรรม

ดังนั้นการสนับสนุนให้มีการยกระดับและปิดจุดอ่อนของกระบวนการดังกล่าวจึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง

จากการทบทวนกรณีในต่างประเทศพบว่า ในบางประเทศ เช่นประเทศอังกฤษเลือกใช้วิธีการจูงใจให้คนใช้ช่องทางการระงับข้อพิพาท ด้วยการคิด ‘ค่าปรับ’ กับฝ่ายที่ไม่แสดงท่าทีหรือความพยายามที่จะเข้าร่วมกระบวนการดังกล่าว กล่าวคือ หากฝ่ายนั้นๆ ชนะคดี ก็จะได้รับเงินค่าเสียหายน้อยลง เพราะศาลถือว่าฝ่ายผู้แพ้คดีได้เสียต้นทุนต่างๆ ในกระบวนการทางศาลปกติไปโดยไม่จำเป็นแล้ว ในกรณีที่ฝ่ายนั้นๆ แพ้คดี ศาลก็จะคิดค่าเสียหายโดยบวกรวมต้นทุนค่าใช้จ่ายในกระบวนการทางศาลของฝ่ายผู้ชนะคดีเข้าไปด้วย

นอกจากนี้ยังมีการกำหนดให้คู่ความจ่ายเงินเป็นสัดส่วนของมูลค่าสินทรัพย์ฟ้องร้อง โดยคิดเป็นอัตราก้าวหน้า รวมถึงกำหนดระยะเวลาในการดำเนินการให้กระชับ (สองถึงสี่ชั่วโมงตามแต่มูลค่าสินทรัพย์) เพื่อให้เกิดแรงจูงใจให้เอกชนเข้ามาทำหน้าที่เป็นผู้ไกล่เกลี่ย โดยองค์กรรัฐจะทำหน้าที่เป็นพียงตัวกลางในการประสานงานให้ผู้ไกล่เกลี่ยและคู่ความมาพบกัน รวมถึงทำหน้าที่ตรวจสอบ ประเมินผลงานผู้ไกล่เกลี่ยอย่างเข้มข้น

กล่าวโดยย่อ ประเทศอังกฤษใช้วิธีเพิ่มต้นทุนในกระบวนการทางปกติ เพื่อผลักคนออกจากกระบวนการทางศาล และเพิ่มแรงจูงใจให้เอกชนเข้ามำทำหน้าที่เจรจาไกล่เกลี่ย หัวใจสำคัญของกลไกนี้คือ การออกแบบระบบให้กระบวนการระงับข้อพิพาททางเลือกยังคงมีต้นทุนอยู่จำนวนหนึ่ง แต่ต้นทุนดังกล่าวนี้ก็ยังต่ำกว่ากระบวนการทางปกติ ทั้งนี้เพราะหากไม่มีต้นทุนเลยจะทำให้คู่ความขาดความกระตือรือร้นที่จะใช้กระบวนการดังกล่าวอย่างคุ้มค่า

อย่างไรก็ตาม แนวทางดังกล่าวนี้ถูกวิจารณ์ว่าเป็นการ ‘แปรรูป’ กระบวนการทางศาลให้แก่เอกชน

ประเทศออสเตรเลียเป็นอีกประเทศหนึ่งที่่มีกระบวนการระงับข้อพิพาททางเลือกที่น่าสนใจ โดยประเทศออสเตรเลียนนั้นใช้แนวทางที่รัฐเข้ามามีบทบาทโดยตรง ด้วยการกำหนดให้ศาลสามารถใช้ดุลพินิจส่งคดีความเข้าสู่กระบวนการระงับข้อพิพาทแม้ว่าทั้งสองฝ่ายจำไม่ยินยอมก็ตาม และศาลยังสามารถเลือกช่องทางการระงับข้อพิพาทให้แก่คู่ความที่ยังตกลงกันไม่ได้อีกด้วย

นอกจากนี้ยังมีการออกกฎหมายรับรองวิชาชีพผู้ไกล่เกลี่ย รวมถึงพยายามหนุนเสริมศักดิ์ศรีและระดับการคุ้มครองของวิชาชีพดังกล่าวให้เท่าเทียมกับผู้พิพากษา ทำให้ในประเทศออสเตรเลียเกิดเคือข่ายอาสาสมัครผู้ไกล่เกลี่ยขนาดใหญ่ ที่เรียกว่า ‘LEADR’ (Legal Altenative Dispute Resolution) ขึ้นทั่วประเทศ

ประเทศออสเตรเลียยังมีการนำเอาหลักการเจรจาไกล่เกลี่ยมาใช้กับคดีอาญา ซึ่งเรียกว่ากระบวนการ Crimical case conference โดยแม้ว่าผลการไกล่เกลี่ยที่ได้จะไม่มีผลผูกพันศาล แต่ผู้กระทำความผิดสามารถนำผลดังกล่าวไปลดหย่อนโทษในกระบวนการทางศาลได้ กระบวนการดังกล่าวมีเจตนาที่จะมุ่งฟื้นฟู ซ่อมแซมความเสียหายทางอารมณ์ และรูปธรรมให้เป็นปกติมากที่สุด แต่หากพิจารณาในแง่ประสิทธิภาพ การลดหย่อนโทษก็ถือเป็นการแบ่งเบาภาระของหน่วยงานราชทัณฑ์ เช่น การลดหย่อนโทษจำคุกอาจมีส่วนช่วยในการแก้ปัญหาคุกล้น เป็นต้น

การศึกษาทบทวนแนวทางต่างประเทศและประยุกต์ใช้หลักเหล่านี้จะมีส่วนช่วยอย่างยิ่งในการเพิ่มเติมประสิทธิภาพเข้าสู๋กระบวนการยุติธรรม ซึ่งหากเพิ่มเติมเข้าไปได้อย่างเหมาะสม ย่อมสร้างความยุติธรรมที่มีประสิทธิภาพ ควรกล่าวย้ำอีกครั้งว่า กระบวนการยุติธรรมทางเลือกมิใช่กระบวนการที่จะเข้ามาทดแทนกระบวนการยุติธรรมกระแสหลัก หากแต่จะเป็นกลไกหนึ่งที่สามารถเข้ามาช่วยหนุนเสริมและอุดรูโหว่ของกระบวนการยุติธรรมตามปกติได้

ผู้ที่สนใจกระบวนการไกล่เกลี่ยข้อพิพาท ติดตามเพิ่มเติมได้ใน
รายงาน: สำรวจกระบวนการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทระดับท้องถิ่นในประเทศไทย และ
รายงาน: ความคุ้มค่าของการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทในประเทศไทย กับแนวทางการสร้างแรงจูงใจในประเทศอังกฤษ

Comments are closed.