ที่มาภาพ : consumerthai.org

ทำไมจึงต้องมีการปฏิรูปกฎหมายเกี่ยวกับผู้บริโภค

ระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่ที่เน้นการลดการกำกับดูแล (deregulation) ในกิจกรรมทางเศรษฐกิจย่อมส่งผลต่อระบบคุ้มครองผู้บริโภคเป็นอย่างมาก การขยายตัวของตลาดมิได้เพียงแต่ทำให้การจับจ่ายและการบริโภคมีปริมาณมากขึ้นเท่านั้น แต่ทำให้รูปแบบ วีธีการ รวมไปถึงคุณภาพการบริโภคนั้นมีสลับซับซ้อนมากขึ้นไปด้วย

ในระบบเศรษฐกิจสมัยใหม่ที่มีตลาดเป็นแรงขับเคลื่อน ผู้บริโภคถือได้ว่าเป็นคนกลุ่มใหญ่ในสังคม เพราะ คนแทบทุกคนนั้นคือผู้บริโภค ไม่ว่าจะเป็นคนจนหรือคนรวย จะสวยหรือหล่อหรือไม่ก็ตาม กระนั้นส่วนใหญ่แล้ว ผู้บริโภคมักจะขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับสิทธิของตน หรือแม้จะตระหนักแต่ก็อยู่ในสถานะที่ไม่มีกำลังความสามารถในการปกป้องสิทธิของตนเท่าใดนัก นอกจากนี้ ส่วนได้ส่วนเสียของผู้บริโภคแต่ละคนที่เกิดจากการบริโภคสินค้าและบริการนั้นจะไม่สูงมาก นั่นหมายความว่า ผลตอบแทนของการเรียกร้องสิทธิผู้บริโภคค่อนข้างน้อย ซึ่งหากเทียบกับต้นทุนในการเรียกร้องค่าเสียหายที่ต้องใช้เวลานาน การที่ผู้บริโภคไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญในสินค้าและบริการที่ตนใช้ รวมถึงค่าใช้จ่ายในการดำเนินคดีที่สูง อาจไม่จูงใจให้ผู้บริโภคเรียกร้องสิทธิของตน

ในทางตรงกันข้าม โครงสร้างแรงจูงใจที่ไม่อำนวยให้ผู้บริโภคเรียกร้องสิทธิของตนเอง ย่อมจูงใจให้ผู้ประกอบการมีแนวโน้มที่จะเอาเปรียบผู้บริโภค เพราะผลตอบแทนที่คาดว่าจะได้รับ (expected returns) จากการเอาเปรียบผู้โภคนั้นอยู่ในอัตราที่สูง เนื่องจากว่าความเสี่ยงจากการถูกฟ้องร้องนั้นมีน้อย

ปัจจุบัน ระบบคุ้มครองผู้บริโภคของไทยขึ้นอยู่กับ พ.ร.บ. คุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 เป็นสำคัญ (มีฉบับแก้ไข 2541 แต่มิได้แก้ไขในสาระสำคัญมากเท่าใดนัก) ซึ่งเป็นเพียงแค่การวางกรอบการคุ้มครองผู้บริโภคโดยทั่วไปเท่านั้น และกฎหมายจะดูแลผู้บริโภคเฉพาะในเรื่องที่ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้เป็นการเฉพาะ เช่น ผู้บริโภคจะไม่ได้รับการคุ้มครองจากการบริโภคอาหารตามกฎหมายนี้ เพราะมี พรบ.อาหาร พ.ศ.2522 คุ้มครองอยู่แล้วเป็นต้น ในแง่นี้ พ.ร.บ.คุ้มครองผู้บริโภค ปี 2522 นั้นถือว่าค่อนข้างล้าหลัง ไม่ทันต่อความเปลี่ยนแปลงทั้งในปัจจุบันรวมถึงในอนาคต

ที่ผ่านมาองค์การหลักที่ทำหน้าที่คุ้มครองสิทธิผู้บริโภคภายใต้ พ.ร.บ.คุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 คือ สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค (สคบ.) ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ อย่างไรก็ตาม สคบ.นั้นมีปัญหาในเรื่องของการขาดแคลนบุคลากรและความด้อยประสิทธิภาพในการดำเนินงาน อันเกิดมากจากข้อจำกัดของ พ.ร.บ.ผู้บริโภค 2522 เอง ข้อมูลสถิติระบุว่า ในปี 2553 สคบ. ได้รับเรื่องร้องเรียนจากผู้บริโภคทั้งสิ้นจำนวน 6,017 ราย แต่มีการเจรจาไกล่เกลี่ยในเรื่องร้องเรียนดังกล่าวได้ข้อยุติเพียง 1,115 ราย ซึ่งคิดเป็นเพียงแค่ร้อยละ 20 ของเรื่องร้องเรียนเท่านั้น

นอกจากนี้ การที่ สคบ. เป็นหน่วยงานรัฐ ส่งผลให้โดนวิพากษ์วิจารณ์ว่า ไม่รับฟังความคิดเห็นของ ‘ผู้บริโภคที่แท้จริง’ ตัวอย่างที่เป็นที่วิพากษ์วิจารณ์กันมาก คือ การประกาศให้สมุนไพรไทย 13 รายการเป็นอันตราย เป็นต้น

ท่ามกลางสภาวะปัญหาข้างต้น ภาคประชาสังคมได้พยายามผลักดันกฎหมายสำคัญ 2 ฉบับ คือ ร่าง พ.ร.บ. องค์การอิสระเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. … ฉบับที่ 2 และ พ.ร.บ. วิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. 2551 ด้วยหวังว่า กฎหมายทั้งสองฉบับนี้จะเป็นเครื่องมือสำคัญในการยกระดับระบบคุ้มครองผู้บริโภคของไทยให้ดียิ่งขึ้น

กระนั้น กฎหมายทั้งสองฉบับกลับต้องเผชิญปัญหา ร่าง พ.ร.บ. องค์การอิสระเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. … ยังคงติดค้างอยู่ในกระบวนการนิติบัญญัติ ส่วน พ.ร.บ. วิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. 2551 ก็กลับมีปัญหาเมื่อมีการบังคับใช้จริง

ร่างพระราชบัญญัติองค์การอิสระเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. … (เมื่อไหร่จะออก?)

รัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2540 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ให้ความสำคัญกับสิทธิของผู้บริโภค โดยบัญญัติถึงสิทธิของผู้บริโภคไว้ในมาตรา 57 ว่า “สิทธิของบุคคลซึ่งเป็นผู้บริโภคย่อมได้รับความคุ้มครองทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ” แม้จะมีการประกาศยกเลิก รัฐธรรมนูญ 2540 แต่ รัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2550 นั้นยังคงให้ความสำคัญกับสิทธิของผู้บริโภคอยู่ โดย มาตรา 61 บัญญัติไว้ว่า “สิทธิของบุคคลที่เป็นผู้บริโภคย่อมได้รับการคุ้มครองในการรับข้อมูลที่เป็นจริง และมีสิทธิในการร้องเรียนเพื่อให้ได้รับการแก้ไขเยียวยาความเสียหาย รวมทั้งสิทธิในการรวมตัวกันเพื่อพิทักษ์สิทธิของผู้บริโภค”

ในเชิงรูปธรรม รัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับ บัญญัติให้มีการจัดตั้งองค์กรอิสระเพื่อคุ้มครองผู้บริโภค ซึ่งประกอบด้วยตัวแทนผู้บริโภค ทำหน้าที่ให้ความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาของรัฐในการออกและการบังคับใช้กฎหมาย รวมถึงทำหน้าที่ตรวจสอบการกระทำที่เป็นการคุ้มครองผู้บริโภค ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญ 2550 ระบุไว้ด้วยว่า องค์กรอิสระเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภคนี้จะต้องเป็นอิสระจากหน่วยงานของรัฐ แต่รัฐเป็นผู้สนับสนุนเงินทุน ซึ่งเป็นคุณลักษณะที่ รัฐธรรมนูญ 2540 ไม่ได้ระบุไว้
แม้รัฐธรรมนูญ 2540 จะเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศนานกว่า 9 ปี แต่ก็ไม่มีการออกกฎหมายองค์การอิสระเพื่อคุ้มครองผู้บริโภคแต่อย่างใด ประสบการณ์ดังกล่าวเป็นบทเรียนให้รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 303 กำหนดให้มีการจัดทำกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การอิสระเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภคภายใน 1 ปีนับแต่วันที่แถลงนโยบายต่อรัฐสภา

ในปี 2552 ได้มีการร่าง พ.ร.บ. องค์การอิสระเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. … ซึ่งปัจจุบันได้ผ่านความเห็นชอบจากของวุฒิสภาทั้งสามวาระแล้ว และกำลังรอการพิจารณาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอีกครั้งหนึ่ง อย่างไรก็ตามข้อมูลจากเว็บไซต์ thailawwathch.org ชี้ให้เห็นว่า กระบวนการออกกฎหมายฉบับนี้เป็นไปอย่างล่าช้าเมื่อเทียบกับค่าเฉลี่ยในการออกกฎหมายในรอบหลายปีที่ผ่านมา (ค่าเฉลี่ยอยู่ที่ 782 วัน) ไม่ต้องพูดถึงว่าหากนับเวลาตั้งแต่วันที่รัฐบาลสมัคร สุนทรเวชแถลงนโยบายต่อสภา ในวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2551 ก็นับเป็นเวลา 4 ปีกว่าแล้วที่กฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การอิสระเพื่อคุ้มครองผู้บริโภคยังคงไม่ได้มีการประกาศใช้ และหากนับตั้งแต่ รธน. 40 เป็นต้นมา ก็เป็นเวลากว่า 14 ปี ที่กระบวนการออกกฎหมายนั้นมิได้ดำเนินการให้เสร็จสิ้น

สาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้กระบวนการออกกฎหมายฉบับนี้เป็นไปอย่างล่าช้า เป็นเพราะการขาดกลไกที่จะผลักดันให้การออกกฎหมายเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ดังจะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญ กำหนดแต่เพียงเงื่อนเวลาเท่านั้น แต่ไม่มีการระบุโทษใดๆ ในกรณีที่ไม่สามารถทำตามกำหนดเวลาได้

เมื่อเป็นเช่นนี้ก็ไม่มีข้อรับประกันใดๆ ว่า องค์การผู้บริโภคและระบบคุ้มครองผู้บริโภคที่ดียิ่งขึ้นจะเป็นจริงได้ในเร็ววันนี้

พระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. 2551 :’ดาบสองคม’

พระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. 2551 เป็นกฎหมายที่ ‘เร่งทำคลอด’ ในยุคของรัฐบาลสุรยุทธ จุลานนท์ และสภานิติบัญญัติแห่งชาติ กฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมายฉบับแรกที่ยกร่างโดยศาลยุติธรรม โดยนายวิรัช ลิ้มวิชัย ประธานศาลฎีกาในขณะนั้น ได้ยกร่างเสนอโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 142 (3) ที่กำหนดให้ศาลหรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญมีสิทธิเสนอกฎหมายต่อรัฐสภา

เนื้อหาสาระหลักของ พ.ร.บ. วิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. 2551 คือ การพยายามลดต้นทุนให้กับผู้บริโภคในการเรียกร้องสิทธิของตน เพื่อให้ผู้บริโภคที่ได้รับความเสียหายได้รับการแก้ไขเยียวยาอย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งในแง่ของความสะดวก รวดเร็ว ไม่ยุ่งยากซับซ้อน ประหยัดเวลาและค่าใช้จ่าย บนพื้นฐานของความเป็นธรรม ในขณะเดียวกันกฎหมายก็มีเจตนารมณ์ในการมุ่งส่งเสริมให้ผู้ประกอบธุรกิจหันมาให้ความสำคัญต่อการพัฒนาคุณภาพของสินค้าและบริการให้ดียิ่งขึ้น

ด้วยสาระและเจตนารมย์ข้างต้น กฎหมายฉบับนี้จึงได้รับการสนับสนุนจากเครือข่ายองค์กรเพื่อผู้บริโภคหลายองค์กร

สมมติฐานแฝง (implicit assumption)ส สำคัญของกฎหมายฉบับนี้คือ ผู้บริโภคและผู้ประกอบธุรกิจนั้นมีข้อมูลข่าวสารที่ไม่เท่าเที่ยมกัน กล่าวคือผู้บริโภคมักจะขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับสิทธิของตน รวมถึงสินค้าและบริการที่ตนเองใช้ แต่ผู้ประกอบธุรกิจนั้นจะมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับธุรกรรมสัญญารวมถึงสินค้าและบริการที่ตนเองผลิตเป็นอย่างดี ดังนั้นแล้วถ้าหากต้องการที่จะให้การคุ้มครองผู้บริโภคเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ กฎหมายจะต้องออกแบบมาเพื่อลดต้นทุนให้กับผู้บริโภคในการดำเนินการ

โดยปกติแล้ว คดีที่อยู่บนพื้นฐานของกฎหมายแพ่งและพาณิชย์จะถือว่าคู่ความทั้งสองฝ่ายมีสถานะที่จะสามารถต่อสู้คดีได้อย่างเท่าเทียมกัน ดังนั้นคดีผู้บริโภคที่เป็นคดีแพ่งก็จะต้องพิจารณาคดีตามหลักการ แต่ พ.ร.บ. วิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. 2551 ได้เปลี่ยนหลักการดังกล่าวสำหรับคดีผู้บริโภคเป็นการเฉพาะ โดยที่ยังคงให้คดีผู้บริโภคมีสถานะเป็นคดีแพ่งอยู่ ทั้งนี้วิธีการพิจารณาคดีผู้บริโภคที่เป็นไปตามกฎหมายนี้ ‘เอื้อประโยชน์’ ให้กับผู้บริโภคหลายประการ อาทิ

• ผู้บริโภคสามารถฟ้องด้วยวาจาได้โดยไม่ต้องใช้ ‘หลักฐานเป็นหนังสือ’ แต่ผู้ประกอบธุรกิจฟ้องผู้บริโภคต้องใช้ ‘หลักฐานหนังสือ’

• ผู้บริโภคฟ้องผู้ประกอบธุรกิจที่ศาลในเขตไหนก็ได้ ไม่ว่าจะเป็นภูมิลำเนาตนหรือที่ตั้งผู้ประกอบธุรกิจ แต่ผู้ประกอบธุรกิจฟ้องผู้บริโภคได้เฉพาะที่ภูมิลำเนาผู้บริโภคเท่านั้น

• ผู้บริโภคได้รับการยกเว้นค่าฤชาธรรมเนียมต่างๆ เช่น ค่าขึ้นศาล ค่าป่วยการพยาน ค่าทนายความ (แต่ศาลอาจสั่งให้จ่ายในขั้นสุดก็ได้แล้วแต่กรณี เช่น กรณีฟ้องมั่วและศาลสั่งยกฟ้อง)

• เพื่อให้กระบวนการพิจารณาคดีเป็นไปอย่างรวดเร็ว ศาลจะออกหมายเรียกให้จำเลยมาศาลตามกำหนดนัดเพื่อการไกล่เกลี่ย ให้การ และสืบพยานในวันเดียวกัน

• อายุความจะยาวกว่าคดีละเมิดทั่วไป เนื่องจากผลเสียจากการใช้สินค้าและบริการบางอย่างนั้นใช้เวลานานกว่าจะแสดงผล

• ผู้บริโภคสามารถฟ้องคดีผู้บริโภคโดยผ่านผู้มีอำนาจ เพื่อให้ผู้มีอำนาจนั้นฟ้องคดีแทนผู้บริโภค

• หากศาลตัดสินคดีไปแล้ว มีผู้บริโภครายใหม่ยื่นฟ้อง ผู้บริโภคใหม่นั้นจะได้รับประโยชน์จากคดีก่อนหน้า หากเป็นการฟ้องผู้ประกอบธุรกิจรายเดียวกันและข้อเท็จจริงที่พิพาทในคดีใหม่นั้นเป็นอย่างเดียวกับคดีก่อนซึ่งศาลตัดสินแล้ว

• ใบปลิวโฆษณา และโฆษณาทางสื่อต่างๆ ที่ทำให้ผู้บริโภคเข้าใจว่าเป็นส่วนหนึ่งของสัญญา ให้นับเป็นส่วนหนึ่งของสัญญา ถึงแม้ว่าสัญญาที่เป็นลายลักษณ์อักษรจะไม่ระบุสิ่งเหล่านี้ไว้ก็ตาม

• การสืบพยานของผู้บริโภคให้ใช้พยานบุคคล หรือพยานหลักฐานอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องได้ ไม่จำเป้นต้องเป็นหนังสือสัญญา

• ภาระในการพิสูจน์ข้อเท็จจริงเป็นของผู้ประกอบธุรกิจ ซึ่งแตกต่างจากคดีแพ่งทั่วไปที่ ใครฟ้องคนนั้นต้องเป็นคนสืบ

• ศาลสามารถสั่งปรับผู้ประกอบธุรกิจเพิ่มเติมจากค่าเสียหายเพื่อเป็นการลงโทษผู้ประกอบธุรกิจได้ โดยส่วนที่ปรับเพิ่มนั้นจะนำไปจ่ายให้ผู้บริโภคเพื่อเป็นแรงจูงใจให้ผู้บริโภคเรียกร้องสิทธิของตนเอง

• ศาลสามารถออกมาตรการป้องกันสำหรับสินค้าที่ยังกระจายอยู่ในตลาดได้ ถ้าเห็นว่าสินค้านั้นเป็นอันตรายต่อผู้บริโภคคนอื่นๆ

อย่างไรก็ตาม การที่กฎหมายกำหนดให้กระบวนการฟ้องร้องเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เสียค่าใช้จ่ายน้อย และมุ่งให้การพิจารณาคดีเป็นไปอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้ผู้ประกอบธุรกิจสถาบันทางการเงินที่ไม่ใช่ธนาคาร (non bank) อาศัยช่องทางนี้ ในการฟ้องร้องเร่งรัดหนี้สินลูกหนี้ของตน เนื่องจากเนื้อหา พ.ร.บ. ดังกล่าวกำหนดให้ระยะเวลาการพิจารณาเป็นไปอย่างรวดเร็ว จึงเข้าทางให้บรรดาเจ้าหนี้ฟ้องร้องเพื่อเร่งรัดหนี้สินลูกหนี้ผ่านช่องทางดังกล่าว

ผลที่ตามมาก็คือ คดีผู้บริโภคส่วนใหญ่ในปัจจุบัน โจทก์คือสถาบันการเงินและจำเลยคือลูกหนี้ โดยคดีที่อยู่ในข่ายนี้คิดเป็นกว่าร้อยละ 90 ของคดีผู้บริโภคทั้งหมด สภาพเช่นนี้ทำให้ พ.ร.บ. วิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. 2551 ถูกวิจารณ์ว่า “เป็นเครื่องมือทวงหนี้ใหม่ของนายทุน”

การที่กฎหมายที่ถูกออกแบบมาเพื่อคุ้มครองผู้บริโภคกลับถูกใช้เป็นเครื่องมือเล่นงานผู้บริโภคเสียเองแสดงให้เห็นว่า ผู้ผลิตนั้นนั้นมี ‘ความไว’ และมีทรัพยากรมากกว่าผู้บริโภคเป็นอย่างมากในการเข้าถึงและการทำความเข้าใจกฎหมาย

แม้การประกาศใช้พระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. 2551 จะเป็นสัญญาณที่ดีในการยกระดับระบบคุ้มครองผู้บริโภคของไทย แต่ก็ต้องยอมรับว่าการออกแบบกฎหมายยังมีปัญหาอยู่ ส่งผลให้เจตนารมณ์ของกฎหมาย(ที่มุ่งคุ้มครองผู้บริโภคนั้น) ขัดแย้งกับการบังคับใช้กฎหมาย (ถูกใช้เป็นเครื่องมือเร่งรัดหนี้)

การออกกฎหมายหรือปรับปรุงกฎหมายในภายภาคหน้าจะต้องมีความรัดกุมและคำนึงถึงข้อบกพร่องดังกล่าวนี้ เพื่อให้ประเทศไทยสามารถยกระดับระบบคุ้มครองผู้บริโภคได้อย่างแท้จริง

Comments are closed.