ระบบภาษีถือเป็นกลไกที่มีสำคัญยิ่งกลไกหนึ่งในบริหารและพัฒนาประเทศ และมีความเกี่ยวของสัมพันธ์กับการลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจโดยตรง ในแง่หนึ่งภาษีคือแหล่งรายได้สำคัญที่สุดของรัฐบาล รายได้จากภาษีมีความสัมพันธ์โดยตรงการโครงสร้างรายจ่ายภาครัฐ หากรัฐบาลมีความต้องการที่จะใช้จ่ายเพิ่มขึ้น ก็มีความจำเป็นที่จะต้องเก็บภาษีเพิ่มขึ้นตามไปด้วย ในแง่นี้นโยบายภาษีจึงมีผลต่อความสามารถในการดำเนินนโยบายต่างๆ เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคม ในอีกแง่หนึ่ง นโยบายภาษีสามารถใช้เป็นเครื่องมือในการลดความเหลื่อมล้ำได้ในตัวเอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ ทั้งนี้ระบบภาษีที่ดีควรเป็นระบบที่สามารถสร้างความเป็นธรรมให้กับประชาชนทุกคนในประเทศได้
บทความชิ้นนี้นำเสนอภาพรวมสถานการณ์และการวิเคราะห์ปัญหาความเหลื่อมล้ำในระบบภาษีของประเทศไทยในปัจจุบัน รวมทั้งเสนอแนะแนวทางในการปฏิรูประบบภาษีให้มีความเป็นธรรมและเป็นเครื่องมือลดความเหลื่อมล้ำในสังคมได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ผ่านการสรุปองค์ความรู้จากงานศึกษาของนักเศรษฐศาสตร์และนักวิชาการรุ่นใหม่สามท่าน ได้แก่ ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในงานศึกษา ““ระบบภาษีเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ” (2554) ดร.ปัณณ์ อนันอภิบุตร หัวหน้าฝ่ายพัฒนาโครงสร้างภาษี สำนักนโยบายภาษี สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง ในงานศึกษาเรื่อง “การปฏิรูปภาษีเพื่อสังคมไทยเสมอหน้า” (2555) และคุณสฤณี อาชวานันทกุล นักเขียนอิสระ ผู้เขียนหนังสือ “ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา” (2554) ซึ่งงานศึกษาทั้งสามชิ้นนี้เป็นงานชิ้นล่าสุดที่นำเสนอประเด็นต่างๆ เกี่ยวกับระบบภาษีของไทยได้อย่างครอบคลุม ทำให้ผู้อ่านเข้าใจสถานการณ์ปัญหาและความสำคัญของระบบภาษีต่อการลดความเหลื่อมล้ำของสังคมได้เป็นอย่างดี
ที่มาภาพ: http://www.tvinsure.com/index.php?lay=show&ac=article&Id=539506474&Ntype=1
ระบบภาษีและความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ
ในช่วงประมาณ 5 ทศวรรษที่ผ่านมา ถึงแม้ประเทศไทยจะมีอัตราการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจค่อนข้างสูง จากการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจสู่ภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการ แต่ความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ยังคงเป็นปัญหาสำคัญของประเทศ ค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาค (Gini Coefficient) ด้านรายได้ของไทยในปี 2552 มีค่าเท่ากับ 0.485 หรือคิดเป็นอันดับที่ 60 จาก 156 ประเทศทั่วโลก1 ซึ่งหมายความว่าผลประโยชน์จากการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจไทยส่วนใหญ่ตกอยู่กับคนกลุ่มเล็กๆในสังคม ในปี 2552 กลุ่มคนรวยที่สุดร้อยละ10 แรกของประชากรทั้งหมด (Decile ที่ 10) มีส่วนแบ่งรายได้กว่าร้อยละ 38.41 ของรายได้ประชากรทั้งหมด ในขณะที่ประชากรกลุ่มที่จนที่สุดร้อยละ 10 สุดท้ายของประชากรทั้งหมด (Decile ที่ 1) มีส่วนแบ่งรายได้เพียงร้อยละ 1.69 ของรายได้ทั้งหมดเท่านั้น โดยสัดส่วนรายได้ของประชากรที่มีรายได้สูงสุดร้อยละ 20 แรกสูงกว่าสัดส่วนรายได้ของประชากรกลุ่มยากจนนี้กว่า 11.9 เท่า
แผนภาพที่ 1: สัดส่วนรายได้ประชากรปี 2552
ที่มา: สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (2554) อ้างใน ปัณณ์ อนันอภิบุตร (2555)
โดยทั่วไปแล้วความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ แต่ความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ที่สูงจนเกินไป อาจส่งผลให้เกิดการกระจุกตัวของอำนาจ และทำลายความมั่นคงของระบบทุนนิยมประชาธิปไตย (Democratic Capitalist System) ได้
เครื่องมือทางการคลังนั้นแบ่งออกได้เป็น 2 ประเภทใหญ่ๆ คือเครื่องมือด้านรายรับซึ่งคือภาษี และเครื่องมือด้านรายจ่าย ซึ่งคือการใช้จ่ายผ่านงบประมาณผ่านโครงการและนโยบายต่างๆ เครื่องมือสองประเภทนี้เป็นเสมือนเหรียญสองด้านที่แจกขาดจากกันไม่ได้ ในประเทศซึ่งงบประมาณของรัฐบาลพึ่งพิงรายได้จากภาษีเป็นส่วนใหญ่เช่นประเทศไทย
ที่ผ่านมารัฐบาลไทยไม่สามารถใช้เครื่องมือด้านรายจ่ายในการลดความเหลื่อมล้ำของสังคมโดยตรงได้ไม่มากนัก ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2554 งบประมาณยุทธศาสตร์การพัฒนาสังคม คุณภาพชีวิต และลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม คิดเป็นสัดส่วนเพียงประมาณร้อยละ 6 ของจีดีพีเท่านั้น ในขณะที่ค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการของโลกมีค่าเฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 13.2 ทั้งที่การใช้จ่ายต่างๆ มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อคุณภาพชีวิตและสุขภาพของประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนจนและผู้ด้อยโอกาสทางสังคม เหตุผลส่วนหนึ่งอาจมาจากการไม่ให้ความความสำคัญของรัฐบาลเอง แต่อีกส่วนหนึ่งเป็นเพราะรัฐบาลมีข้อจำกัดในการใช้งบประมาณรายจ่าย ซึ่งเป็นผลจากจากความจำกัดของรายได้จากภาษี โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา
ท่ามกลางปัญหาการพัฒนาเศรษฐกิจไทยที่ขาดการกระจายผลประโยชน์จากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างเท่าเทียม ประกอบกับความจำกัดในการใช้มาตรการรายจ่ายภาครัฐเพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำนี้เอง มาตรการทางภาษี คือกลไกทางการคลังที่มีความสำคัญอย่างยิ่งและไม่ควรถูกละเลยในการเติมเต็มช่องว่างและแก้ปัญหาต่างๆ ดังกล่าว
แต่ระบบภาษีที่พึ่งปรารถนานั้นควรมีหน้าตาอย่างไร? ในทางทฤษฎีระบบภาษีที่ดีนั้นควรเป็นระบบที่มีคุณสมบัติต่างๆ เพื่อบรรลุเป้าหมายที่หลากหลาย เช่น ควรสร้างรายได้ที่สร้างรายได้ให้เพียงพอกับต่อการใช้จ่ายของรัฐบาล ควรสร้างความบิดเบือดให้กับระบบเศรษฐกิจที่น้อยที่สุด ควรเอื้อให้เกิดเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ควรมีความง่ายและก่อให้เกิดต้นทุนในการบริหารจัดการที่น้อยที่สุด และที่สำคัญ ซึ่งเป็นคุณสมบัติที่อยู่ในความสนใจของบทความชิ้นนี้คือ ระบบภาษีควรมีความเป็นธรรมต่อประชาชนทุกคนในประเทศ
ระบบภาษีที่มีความเป็นธรรม
แนวคิดเกี่ยวกับระบบภาษีที่เป็นธรรมสามารถแบ่งออกได้เป็น 2 รูปแบบหลัก ได้แก่ 1) แนวคิดการจัดเก็บภาษีตามหลักผลประโยชน์ (Benefit Principle) และ แนวคิดการจัดเก็บภาษีตามความสามารถในการจ่าย (Ability-to-Pay Principle) ทั้งสองรูปแบบนี้มีเหตุผลสนับสนุนที่แตกต่างกัน สำหรับแนวคิดการจัดเก็บภาษีตามหลักผลประโยชน์ ระบบภาษีจะเป็นธรรมก็ต่อเมื่อ ผู้ที่ได้รับประโยชน์ในระดับสูงจากสินค้าและบริการที่รัฐจัดหาให้ ควรเสียภาษีในระดับที่สูงกว่าผู้ที่ได้รับประโยชน์ต่างๆ เหล่านั้นในระดับที่น้อยกว่า อย่างไรก็ตามแนวคิดนี้มีความขัดแย้งเป้าหมายในการลดความเหลื่อมล้ำในสังคม ดังนั้นบทความนี้จึงให้ความสนใจกับแนวคิดความเป็นธรรมในลักษณะที่สองมากกว่า ซึ่งตามหลักการนี้ ระบบภาษีที่เป็นธรรมควรนำมาซึ่งการจัดเก็บภาษีในระดับที่สูงกว่าจากผู้จ่ายภาษีที่มีความสามารถในการจ่ายที่สูงกว่า โดยไม่คำนึงถึงประโยชน์ที่ผู้เสียภาษีแต่ละคนได้รับ เป็นการแยกการพิจารณาระบบภาษีออกจากกิจกรรมและมาตรการต่างๆของรัฐบาล การจัดเก็บภาษีตามหลักการนี้จึงมีความสอดคล้องกับบทบาทของภาษีในฐานะเป็นเครื่องมือในการลดความเหลื่อมล้ำโดยตรง
ตามหลักการการจัดเก็บภาษีบนฐานแนวคิดความสามารถในการจ่าย ระบบภาษีที่เป็นธรรมควรมีลักษณะ มีความเป็นธรรมตามแนวนอน (Horizontal Equity) และมีความเป็นธรรมตามแนวดิ่ง (Vertical Equity) โดยระบบภาษีที่มีความเป็นธรรมตามแนวนอนนั้น ผู้เสียภาษีที่มีความสามารถในการจ่ายเท่าเทียมกันควรต้องจ่ายภาษีในระดับที่เท่ากัน ในขณะที่ระบบภาษีที่ความเป็นธรรมตามแนวดิ่ง ผู้ที่มีความสามารถในการจ่ายภาษีที่มากกว่าควรต้องรับภาระในการจ่ายภาษีในระดับที่สูงกว่า ทั้งนี้รัฐบาลมีความจำเป็นที่จะต้องมีมาตรวัด “ความสามารถในการจ่าย” ที่เป็นธรรมให้แก่ผู้จ่ายภาษีทุกคน ซึ่งโดยทั่วไปแล้ว ความสามารถในการจ่ายของผู้เสียภาษีจะถูกวัดจากตัวแปรหลัก 3 รูปแบบ ได้แก่ 1) รายได้ของผู้จ่ายภาษี 2) ระดับการบริโภคของผู้จ่ายภาษี และ 3) ระดับความมั่งค่ั่ง (Wealth) ของผู้จ่ายภาษี
ภาษีในฐานะเครื่องมือในการลดความเหลื่อมล้ำ
แนวคิดในการใช้นโยบายภาษีเป็นเครื่องมือในการลดความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้เริ่มเป็นที่นิยมในช่วงประมาณ ทศวรรษที่ 1950 -1960 โดยให้ความสำคัญกับการเก็บภาษีจากฐานเงินได้ในอัตราก้าวหน้าสูงๆ ทั้งนี้เพราะรายได้ เป็นสิ่งสะท้อนถึงฐานะและความสามารถทางเศรษฐกิจของบุคคลในการเสียภาษีได้ดีที่สุด ภายใต้แนวคิดนี้ รัฐบาลควรออกแบบระบบภาษีให้การเก็บภาษีบนฐานรายได้ซึ่งเป็นภาษีทางตรง ทดแทนภาษีทางอ้อมให้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ เพื่อให้ภาษีเป็นเครื่องมือในการลดความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ในประเทศ และสร้างรายรับให้กับรัฐบาลมากที่สุด
ภายหลังวิกฤติเศรษฐกิจโลกในทศวรรษ 1970 นักเศรษฐศาสตร์เร่ิมเปลี่ยนเป้าหมายของนโยบายภาษีมาสู่การส่งเสริมให้เกิดสร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจแทน ภายใต้แนวคิดนี้รัฐบาลมุ่งเก็บภาษีรายได้ในอัตราก้าวหน้าเพียงเล็กน้อย หรือเก็บในอัตราเดียว เพื่อเชื่อว่าการจัดเก็บภาษีเงินได้ในอัตราก้าวหน้า จะส่งผลบั่นทอนแรงจูงใจในการทำงาน อันจะส่งผลลบต่อการเจริญโตดตทางเศรษฐกิจและการคิดค้นนวัตกรรมในภาคธุรกิจ รัฐบาลจึงหันมาให้ความสำคัญกับการเก็บภาษีมูลค่าเพ่ิมซึ่งมีฐานภาษีกว้างและสามารถจัดเก็บได้ง่ายกว่าแทน แนวคิดลักษณะนี้ได้กลายมาเป็นแนวคิดนโยบายภาษีกระแสหลักในหลายประเทศทุกวันนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศกำลังพัฒนา รวมทั้งประเทศไทยด้วย
ภาพรวมความเป็นธรรมของระบบภาษีไทย
ภาพรวมความเป็นธรรมของระบบภาษีไทย
ดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่าระบบภาษีที่เป็นธรรม ควรมีลักษณะของความเป็นธรรมทั้งในแนวนอนและแนวดิ่ง นั่นคือผู้ที่มีความสามารถในการจ่ายเท่าเทียมกันควรที่จะมีภาระในการจ่ายภาษีในระดับเดียวกัน ในขณะที่ผู้มีความสามารถในการจ่ายสูงกว่าก็ควรมีภาระในการจ่ายภาษีในระดับที่สูงกว่า
จากข้อมูลภาพรวมพบว่า ระบบภาษีของประเทศไทยโดยรวมมีลักษณะของความเป็นธรรมในแนวนอน แต่ไม่มีความเป็นธรรมในแนวดิ่ง หรือกล่าวได้อีกอย่างหนึ่งว่า ไม่มีการประยุกต์ใช้ภาษีในลักษณะอัตราก้าวหน้า ดังจะเห็นได้จากการที่ อัตราการจัดเก็บภาษีที่แท้จริง2 ของประเทศไทยไม่เติบโตขึ้นตามการปรับตัวเพิ่มขึ้นรายได้ประชากรในช่วงปี 2535-2552 รายได้ต่อหัวของประชากรไทยปรับตัวสูงขึ้นราวหนึ่งเท่าตัว คือจากระดับราว 4,000 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อคน มาเป็นราว 8,000 ดอลลาร์สหรัฐฯต่อคน แต่อัตราการจัดเก็บภาษีที่แท้จริงของรัฐบาลไทยกลับอยู่ที่ระดับคงที่มาอย่างต่อเนื่องยาวนาน โดยสัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพี อยู่ในระดับประมาณร้อยละ 15-18 (แสดงในรูปที่ 2)
ด้วยเหตุนี้แล้ว ความสามารถของระบบภาษีในการเป็นเครื่องมือลดความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ของประเทศไทย จึงมีจำกัด และไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปนักในช่วงราวสองทศวรรษที่ผ่านมา
รูปที่ 2 สัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพี และรายได้ต่อหัวของประชากรไทยปี 2535 – 2552
(อ้างอิงใน ภาวิน ศิริประภานุกูล (2554))
องค์ประกอบของรายได้รัฐบาลไทย
รายได้หลักของรัฐบาลไทยมาจากภาษีอากร โดยรายได้ดังกล่าวคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 88-90 ของรายได้ทั้งหมดที่จัดเก็บโดยรัฐบาล รัฐบาลมีรายได้ที่ไม่ใช้ภาษี เช่น รายได้จากค่าธรรมเนียมต่างๆ จากบริการของรัฐบาล และเงินส่วนแบ่งรายได้จากรัฐวิสาหกิจ เป็นต้น เพียงร้อยละ 10-20 เท่านั้น ดังจะเห็นได้จากตารางที่ 1
ตารางที่ 1 รายได้ของภาครัฐตามคำนิยามต่างๆ เปรียบเทียบกับจีดีพี ปีงบประมาณ 2550-2553
ที่มา: ภาวิน ศิริประภานุกูล (2554)
เมื่อพิจารณาองค์ประกอบของรายได้จากภาษี จะพบว่าประเทศไทยพึ่ง “ภาษีทางอ้อม” ซึ่งเป็นกลุ่มภาษีที่จัดเก็บบนฐานการบริโภค มากกว่า “ภาษีทางตรง” ซึ่งจัดเก็บบนฐานรายได้ของประชากรและนิติบุคคลต่างๆ โดยในปี 2553 ภาษีทางอ้อมของไทยมีสัดส่วนราวร้อยละ 52 ของรายได้ทั้งหมดที่รัฐบาลจัดเก็บได้ ในขณะที่ภาษีทางตรงมีสัดส่วนอยู่เพียงราวร้อยละ 37 เท่านั้น
การที่รายได้ภาษีของไทยขึ้นอยู่กับภาษีทางอ้อมเป็นส่วนใหญ่นี้เอง อาจเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ระบบภาษีไทยไม่ส่งผลให้เกิดการกระจายรายได้มากนัก เพราะภาษีทางอ้อมไม่ส่งผลต่อการกระจายรายได้โดยตรง นอกจากนี้ยังมีงานศึกษาหลายชิ้นพบว่า ภาษีทางอ้อมกลับทำให้ความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้เพิ่มขึ้น ยกตัวอย่างเช่น ภาษีมูลค่าเพิ่มในตัวมันเองไม่ใช้ภาษีที่ก้าวหน้า เนื่องจากจัดเก็บตามการบริโภค ซึ่งพบว่าผู้มีรายได้สูงรับภาระน้อยกว่าผู้มีรายได้ต่ำ เพราะคนจนย่อมบริโภคมากกว่าคนรวยเมื่อคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้ เป็นต้น
ติดตามบทวิเคราะห์ปัญหาระบบภาษีไทย และข้อเสนอในการปฏิรูปภาษีได้ในตอนที่ 2
หมายเหตุ:
1 ข้อมูลจากธนาคารโลก World Bank Gini index ( http://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI)
2 คำนวณจาก รายได้ภาษี = อัตราการจัดเก็บภาษีที่แท้จริง x จีดีพี