(อ่านตอนที่ 1 ได้ที่ http://v-reform.org/v-report/tax_review1/)

ปัญหาของระบบภาษีไทย

ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา: ความจำกัดในการลดความเหลื่อมล้ำ และความไม่เป็นธรรมจากการลดหย่อนและยกเว้นภาษี

ในทางทฤษฎีแล้วภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเป็นเครื่องมือสำคัญที่สุดในการทำหน้าที่ลดความเหลื่อมล้ำทางรายได้ ถึงแม้ว่าภาษีดังกล่าวจะมีข้อจำกัดในการจัดอยู่มากก็ตาม แต่ก็ถือเป็น “สัญลักษณ์” ที่สำคัญในการจัดการกับปัญหาความเหลื่อมล้ำ และถือเป็นรายได้หลักสำคัญของรัฐบาลไทย ในช่วงปี 2550-2553 ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาคิดเป็นสัดส่วนราวร้อยละ 10.4-11.8 ของรายได้ทั้งหมดที่จัดเก็บได้โดยรัฐบาล

สำหรับประเทศไทยมีเพียงภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเท่านั้นที่มีลักษณะการจัดเก็บในอัตราก้าวหน้าอย่างชัดเจน โดยเป็นไปตามอัตราที่ประกาศใช้ตั้งแต่ปี 2551 ดังตารางที่ 2

ตารางที่ 2 อัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ปีภาษี 2553

ที่มา: วิธีกรอบแบบแสดงรายการภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ปีภาษี 2553 อ้างอิงใน ภาวิน ศิริประภานุกูล (2554)

อย่างไรก็ตาม การใช้มาตรการภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในการลดความเหลื่อมล้ำนั้น จะทำได้ก็ต่อเมื่อการจัดเก็บภาษีมีประสิทธิภาพ และผู้มีงานทำส่วนใหญ่ในสังคมอยู่ในระบบภาษี แต่กรณีของประเทศไม่เป็นเช่นนั้น โดยมีประเด็นข้อสังเกตต่างๆดังต่อไปนี้

1. ระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยมีผู้ที่มีงานทำจำนวนมากไม่อยู่ในระบบภาษี จากจำนวนผู้มีงานทำทั้งสิ้น 38.69 ล้านคน¹ พบว่ามีผู้ยื่นแบบแสดงรายการเงินได้บุคคลธรรมดาต่ำมาก เพียง 9,473,361ราย ในปี 2553 ทั้งที่เมื่อพิจารณาจากสัดส่วนรายได้ประชากรแล้ว ควรจะผู้มีหน้าที่ต้องเสียภาษีในระดับเกินกว่าร้อยละ 60 ของผู้มีงานทำทั้งหมด สิ่งเหล่านี้อาจเป็นตัวบ่งบอกว่า มีผู้มีเงินได้กลุ่มหนึ่ง ซึ่งน่าจะเป็นผู้มีเงินได้จากภาคเศรษฐกิจนอกระบบ กระทำการหลบเลี่ยงภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ซึ่งสะท้อนการจัดเก็บภาษีที่ขาดประสิทธิภาพ การหลบเลี่ยงภาษีนั้นทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมในแนวนอน และยิ่งส่งเสริมให้เกิดแรงจูงใจในการหลีกเลี่ยงภาษีในอนาคตมากขึ้น

2. ผู้มีงานทำจำนวนมากไม่มีส่วนร่วมในการรับภาระภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาระภาษีส่วนใหญ่ตกอยู่กับกลุ่มผูู้มีรายได้สูง ซึ่งเป็นประชากรกลุ่มเล็กของสังคม จากจำนวนผู้ยื่นแบบฯ ทั้งหมด มีเพียง 6,798,800ราย หรือประมาณร้อยละ 72.5 ของผู้ยื่นแบบฯ ทั้งหมด มีเงินได้สุทธิไม่ถึงเกณฑ์ที่ต้องเสียภาษี ดังนั้น จึงมีผู้ที่มีเงินได้สุทธิถึงเกณฑ์เสียภาษีเพียง 2,674,561 ราย หรือเพียงประมาณร้อยละ 28.5 ของผู้ยื่นแบบฯ ทั้งหมด ในจำนวนนี้ผู้เสียภาษีอัตราสูงสุด (ร้อยละ 37 ของรายได้) มีจำนวนเพียง 20,851 ราย ในขณะที่ด้านรายได้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ในปี 2553 รายได้ส่วนใหญ่ประมาณร้อยละ 37.6 ของรายได้ภาษีทั้งหมด มาจากผู้เสียภาษีเงินได้ขั้นเงินได้สูงสุด (4,000,001 บาทขึ้นไป) ซึ่งคิดเป็นเพียงร้อยละ 0.2 ของผู้ยื่นแบบฯ เสียภาษีทั้งหมด ในขณะที่อีกร้อยละ 30 ของรายได้ภาษีทั้งหมด มาจากผู้เสียภาษีเงินได้ขั้นเงินได้รองจากสูงสุด (1,000,0001 -4,000,000 บาท)

ทั้งนี้การที่ฐานภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยไม่ครอบคลุมผู้มีงานทำมากเท่าที่ควร และทำให้คนจำนวนมากไม่มีส่วนร่วมในการรับภาระภาษี เกิดจากเหตุผลสำคัญ 2 ประการ คือ

1) ฐานภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยมีอัตราขั้นต่ำของฐานภาษีในระดับที่ต่ำ เทียบเท่ากับเงินได้พึงประเมิน 240,000 บาท (เงินได้สุทธิ 150,000 บาท) หมายความว่าผู้มีอัตราเงินเดือนไม่ถึง 20,000 บาทต่อเดือน ไม่ต้องเสียภาษี ซึ่งจริงๆแล้วกฎหมายนั้นมีการกำหนดให้ผู้มีเงินได้สุทธิขั้นแรก 0-150,000 บาท เสียภาษีในอัตราร้อยละ 5 แต่ในปัจจุบันมีการกำหนดให้ยกเว้นการจัดเก็บภาษีในขั้นเงินดังกล่าว

2) ประเทศไทยมีการลดหย่อนและยกเว้นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดามากมาย หากพิจารณาสิทธิเหล่านี้จะพบว่า ผู้มีเงินได้พึงประเมินต่ำกว่า 300,000 บาทต่อปี (หรือ 25,000 บาท/เดือน) ส่วนใหญ่แทบจะไม่ต้องเสียภาษีเลย² ซึ่งหากนำเกณฑ์ 300,000 บาทนี้ มาเทียบกับเส้นความยากจน ในปี 2553 ซึ่งอยู่ที่ 20,136 บาท/คน/ปี (หรือ 1,678 บาท/คน/เดือน) จะพบว่าเกณฑ์เงินได้ที่ได้รับการลดหย่อนภาษี สูงกว่าเส้นความยากจนถึงประมาณ 15 เท่า หรืออาจกล่าวได้ว่า สิทธิประโยชน์ในการลดหย่อนและงดเว้นภาษีของไทยเอื้อให้แก่กลุ่มคนที่ไม่จน ทำให้คนจำนวนมากไม่มีส่วนร่วมในการรับภาระภาษี

การลดหย่อนและการยกเว้นภาษีนี้เอง เป็นการลดขนาดของฐานภาษี ทำให้รัฐสูญเสียรายได้เป็นจำนวนมาก ข้อมูลจากกรมสรรพากรแสดงให้เห็นว่า ปีภาษี 2553 ค่าลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาทั้งหมดที่ยื่นแบบ ภ.ง.ด. 90 และ ภ.ง.ด. 91 คิดเป็นร้อยละ 18.2 ของเงินได้พึงประเมินทั้งหมด หรือเป็นเงิน 535,456 ล้านบาท ที่น่าเป็นห่วงคือในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา (2533-2551) รัฐบาลไทยมีการปรับลดค่าลดอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และเพิ่มการลดค่าลดหย่อนประเภทต่างๆ อย่างต่อเนื่อง แนวนโยบายเช่นนี้เป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งซึ่งอธิบายการไม่เติบโตของรายได้จากภาษีในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา ถึงแม้ว่ารายได้ประชากรของประเทศจะเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องก็ตาม

หากพิจารณาในมิติด้านความเป็นธรรม จะพบว่าการบรรเทาภาระภาษีด้วยการลดหย่อนและยกเว้นภาษีเงินได้ จะทำให้ผู้มีรายได้สูงได้รับประโยชน์มากกว่าผู้มีรายได้น้อย ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักความเป็นธรรมของภาษีในแนวตั้ง ตัวอย่างเช่น การลดหย่อนของผู้เสียภาษีที่มีคู่สมรสและบุตร 3 คนที่สามารถหักค่าลดหย่อนรวมกันได้จำนวน 105,000 บาท ผู้ที่เสียภาษีในอัตราร้อยละ 10 จะได้รับประโยชน์คิดเป็นเงิน 10,500 บาท ในขณะที่ผู้เสียภาษีในอัตราร้อยละ 37 ซึ่งมีฐานรายได้สูงกว่า จะได้รับประโยชน์คิดเป็นเงิน 38,850 บาท

อาจกล่าวในอีกลักษณะหนึ่งได้ว่า ค่าลดหย่อนและการยกเว้นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเป็นการโอนเงินจากรัฐให้แก่ผู้มีรายได้สูงมากกว่าผู้มีรายได้น้อย จากการศึกษาของ ดร.ปัณณ์ อนันอภิบุตร พบว่าการหักค่าลดหย่อนทำให้ผู้มีเงินได้สุทธิช่วง 150,001-200,000 บาท ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาล (เสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาลดลงไป) โดยเฉลี่ย 7,380 บาท/คน และหากมีรายได้สูงขึ้นก็ยิ่งได้รับการอุดหนุนมากขึ้น โดยผู้มีรายได้สุทธิ 2,000,0001 บาทขึ้นไป จะได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาล (เสียภาษีลดลงโดยเฉลี่ย) 133,895 บาท/คน จึงกล่าวได้ว่า ระบบการลดหย่อนภาษีเงินได้จึงเป็นการโอนเงินให้แก่ผู้มีรายได้สูงมากกว่าผู้มีรายได้น้อย

ด้วยเหตุที่โครงสร้างและการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยขาดประสิทธิภาพ และไม่สามารถครอบคลุมผู้มีงานทำได้มากเท่าที่ควร ทำให้ผลในการลดความเหลื่อมล้ำของภาษีประเภทนี้ในกรณีของประเทศไทยถูกจำกัด ยิ่งไปกว่านั้น การลดหย่อนและยกเว้นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ยังทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมของภาษีอีกด้วย

สิทธิประโยชน์ทางภาษีกับการเอื้อประโยชน์กลุ่มทุนขนาดใหญ่: กรณีการส่งเสริมการลงทุน

ภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นภาษีที่สร้างรายได้หลักให้กับรัฐบาลประเภทหนึ่ง จากการประเมินของ สุรจิต และคณะ (2553)³ พบว่าอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลของไทย ไม่มีความเหลื่อมล้ำในโครงสร้างอย่างมีนัยสำคัญ แต่ความเหลื่อมล้ำกลับเกิดจากการที่รัฐให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีแก่บริษัทต่างๆ โดยเฉพาะบริษัทขนาดใหญ่ โดยไม่มีเหตุผลรองรับเพียงพอ

สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน หรือ บีโอไอ (Board of Investment: BOI) ได้จัดสิทธิประโยชน์ทางภาษีต่างๆ แก่บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ได้รับการส่งเสริมการลงทุน⁴ เพื่อพัฒนาการส่งออกและส่งเสริมการลงทุนจากต่างชาติ ซึ่งผู้ที่ได้รับประโยชน์จากมาตรการเหล่านี้นั่นส่วนใหญ่ คือกลุ่มทุนขนาดใหญ่ การส่งเสริมการลงทุนกว่าร้อยละ 65 เป็นโครงการขนาดใหญ่ที่มีมูลค่าสูงกว่า 1,000 ล้านบาท โดยที่รัฐบาลต้องสูญเสียรายได้มหาศาลจากการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีผ่านการส่งเสริมการลงทุนบีโอไอ โดยในปีงบประมาณ 2553 รัฐบาลสูญเสียรายได้ประมาณสูงถึง 2 แสนล้านบาท

ในขณะที่เมื่อมองความคุ้มค่าที่ได้รับ งานศึกษาวิจัยจำนวนไม่น้อยต่างชี้ให้เห็นว่าการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีเพื่อส่งเสริมการลงทุน มีประสิทธิภาพน้อยมากในการดึงดูดการลุงทนเข้ามายังประเทศ เช่น งานศึกษาของธนาคารโลก เรื่อง Tax Policy Review⁵ ซึ่งเสนอต่อกระทรวงการคลังของไทย เมื่อปี 2554 ระบุว่าสิทธิประโยชน์ทางภาษีเพื่อส่งเสริมการลงทุนแทนไม่มีประสิทธิผลเลยในการดึงดูดนักลงทุน หากแต่ปัจจัยอื่นๆ เช่นเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการเมือง โครงสร้างพื้นฐานการลงทุนที่ดีและเพียงพอ และทรัพยากรมนุษย์ที่มีคุณภาพ เป็นต้น ที่มีอิทธิพลต่อการตัหดสินใจเข้ามาลงทุน

ที่สำคัญสิทธิประโยชน์ทางภาษีในลักษณะนี้ยังก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมทางภาษีทั้งแนวนอนและแนวตั้ง เพราะเจ้าของกิจการหรือผู้ถือหุ้นสามัญในนิติบุคคลที่ได้รับสิทธิประโยชน์ทางภาษี สามารถได้รับรายได้จำนวนมากจากการได้รับการยกเว้นภาษีทั้งจำนวน และจากเงินปันผลของกิจการ ซึ่งคนกลุ่มนี้มันเป็นผู้มีรายได้สูงของประเทศอยู่แล้ว

จึงเป็นเรื่องที่น่าตั้งคำถามว่า เหตุใดประเทศจึงต้องแบกรับภาระต้นทุนจำนวนไม่น้อยเหล่านี้ไว้ โดยที่ไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ตามเป้าหมายเท่าที่ควร เกิดค่าเสียโอกาสในการใช้เงินงบประมาณที่พึงได้รับ และยังเป็นการสร้างความไม่เป็นธรรมให้แก่โครงสร้างภาษีของประเทศอีกด้วย

ภาษีฐานทรัพย์สิน: โครงสร้างภาษีที่ขาดหายไปจากระบบภาษีไทย

ถึงแม้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาจะเป็นภาษีสำคัญที่ในการลดความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ แต่ด้วยกระแสโลกาภิวัฒน์ในปัจจุบันที่สร้างแรงกดดันให้อัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาทั่วโลกมีความก้าวหน้าลดน้อยลงเรื่อยๆ เพื่อการแข่งขันในการพัฒนาเศรษฐกิจ อีกทั้งการจัดกับภาษีประเภทนี้ค่อนข้างยุ่งยาก มักมีฐานภาษีแคบ และมีช่องทางให้เกิดการรั่วไหลสูง ประเทศกำลังพัฒนาเช่นประเทศไทย ซึ่งมีภาคเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ และมีปัญหาการหนีภาษีอย่างกว้างขวาง จึงต้องพึ่งภาษีฐานบริโภค เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม และภาษีสรรพสามิต เป็นหลัก

อย่างไรก็ตาม ยังมีฐานภาษีอีกประเภทหนึ่งที่ขาดหายไปจากระบบภาษีไทย ซึ่งก็คือ ภาษีฐานทรัพย์สิน นั่นเอง โดยถึงแม้ว่าในปัจจุบันประเทศไทยจะมีการจัดเก็บภาษีการถือครองทรัพย์สินอยู่แล้ว คือ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ แต่ภาษีทั้งสองประเภทมีความล้าสมัย มีข้อบกพร่องจำนวนมาก และมีรายได้จากการจัดเก็บแต่ละปีน้อยมาก เพียงประมาณ 2 หมื่นล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 1 ของรายได้รัฐบาลทั้งหมดเท่านั้น นอกจากนี้ ที่ผ่านมากระทรวงการคลังได้พยายามผลักดันพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. … (ร่างพ.ร.บ.) มาเป็นเป็นเวลาหลายสิบปี แต่พ.ร.บ.ดังกล่าวกลับไม่เคยผ่านการพิจารณาออกมาเป็นกฎหมายได้เลย

ภาษีฐานทรัพย์สินสามารถส่งผลต่อการลดความเหลื่อมล้ำในการกระจายได้ได้ค่อนข้างเร็ว ดร.ปัณณ์ อนันอภิบุตร ได้เสนอว่าประเทศไทยควรพิจารณาจัดเก็บภาษีฐานทรัพย์สิน ที่มีลักษณะเป็นภาษีความมั่งคั่ง (Wealth Tax) ซึ่งมีโครงสร้างอัตราก้าวหน้า จัดเก็บจากผู้เป็นเจ้าของและครอบครองที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ทั้งนี้เพราะการจัดเก็บภาษีประเภทนี้จะมีลักษณะโครงสร้างก้าวหน้า หรือสามารถลดความเหลื่อมล้ำได้ดี หากการถือครองที่ดินมีลักษณะกระจุกตัวในกลุ่มผู้มีรายได้สูง⁶ ในกรณีประเทศไทยนั้น การจัดเก็บภาษีลักษณะนี้จึงมีความเหมาะสมอย่างยิ่ง เพราะมีการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินสูงมาก⁷ นอกจากนี้ยังมีการสำรวจพบว่า การถือครองที่ดินของครัวเรือนไทยมีความสัมพันธ์กับระดับรายได้ของครัวเรือน โดยครัวเรือนที่อยู่ในชั้นรายได้สูงของไทยมักเป็นเจ้าของที่ดินทำการเกษตรที่มีขนาดใหญ่ ในขณะที่ครัวเรือนที่อยู่ในชั้นรายได้ต่ำมีการถือครองที่ดินน้อย⁸ ดังนั้นการจัดเก็บภาษีบนฐานการทรัพย์สิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่ดิน จึงน่าจะมีผลในการลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจในกรณีของประเทศไทยได้ดี

นอกจากภาษีฐานทรัพย์สินที่เก็บจากการถือครองที่ดินและสิ่งปลูกสร้างแล้ว ในต่างประเทศยังมีการจัดเก็บภาษีฐานทรัพย์สินในรูปแบบอื่นๆ ที่ประเทศไทยอาจนำมาประยุกต์ใช้ได้ เช่น ภาษีผลได้จากทุน (Capital Gains Tax) ซึ่่งเก็บจากเงินได้ซึ่งได้รับมาจากราคาทรัพย์สินที่เพิ่มขึ้น หรือกำไรของส่วนเกินทุน เช่น อสังหาริมทรัพย์ เครื่องจักรหรือสินค้าทุน และการลงทุนในตลาดหลักทรัพย์ เป็นต้น และภาษีมรดก ซึ่งจัดเก็บจากการโอนย้ายความมั่งคั่งไปยังลูกหลาน เป็นต้น ทั้งนี้ในการนำภาษีต่างๆเหล่านี้มาใช้ ควรพิจารณาความยากง่ายในการจัดเก็บ รายได้จากภาษีที่จะเกิดขึ้น และที่สำคัญเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมทั้งในแนวนอนและแนวดิ่ง ฐานภาษีที่ใช้ในการคำนวณภาระภาษีของผู้จ่ายภาษีควรมีลักษณะครอบคลุม

 

บทสรุปและข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

ระบบภาษีถือเป็นกลไกสำคัญในการลดความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ในสังคมไทย และยังมีความสัมพันธ์โดยตรงกับความสามารถในการหางบประมาณของรัฐเพื่อนำมาใช้จ่ายในการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำของประเทศ ทั้งนี้ระบบภาษีที่มีความเป็นธรรมนั้น ควรมีลักษณะของความเป็นธรรมทั้งในแนวนอนและในแนวดิ่ง

จากข้อมูลในภาพรวมในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมาก ระบบภาษีของไทยมีลักษณะของความเป็นธรรมในแนวนอน แต่ไม่มีความเป็นธรรมในแนวดิ่ง หรือลักษณะของภาษีในอัตราก้าวหน้า ยกเว้นภาษีเงินได้เงินได้บุคคลธรรมดา ในมิติโครงสร้างรายได้ของรัฐบาล พบว่ารายได้ส่วนใหญ่มากจากฐานภาษีการบริโภค ซึ่งเป็นภาษีทางอ้อมไม่ส่งผลต่อการลดความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้โดยตรง

เมื่อพิจารณาองค์ประกอบของโครงสร้างระบบภาษีของประเทศไทยโดยละเอียด จะพบว่ามีประเด็นที่ควรได้รับการปฏิรูป เพื่อให้ระบบภาษีของไทยเป็นเครื่องมือในการลดความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยมีข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเป็นแนวทางในการปฏิรูป ดังต่อไปนี้

1. ปรับปรุงภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา โดยปรับปรุงหรือยกเลิกค่าลดหย่อนและการยกเว้นประเภทต่างๆ เพราะมาตรการที่เป็นอยู่ในปัจจุบันลักษณะเป็นการอุดหนุนให้แก่ผู้มีรายได้สูงมากกว่าผู้มีรายได้น้อย ขัดต่อหลักความเป็นธรรมของภาษี และมีผลซ้ำเติมในทางลดฐานภาษีให้เล็กลง ทำให้รัฐบาลขาดรายได้มาใช้จ่ายในการลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม

นอกจากนี้ เพื่อขยายฐานภาษี เพิ่มการมีส่วนร่วมในการจ่ายภาษีของผู้มีรายได้ในประเทศ และสร้างความเป็นธรรมในระบบภาษี ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล ได้เสนอให้ปรับยกเลิกการยกเว้นการเก็บภาษีในขั้นแรกของผู้มีเงินได้ ซึ่งนอกจากจะทำให้มีผู้มีผู้มีงานทำมีส่วนร่วมในการรับภาระภาษีเพ่ิมขึ้นแล้ว ยังจะทำให้ผู้มีรายได้สูงกว่าฐานภาษีขั้นต่ำต้องเสียภาษีในขั้นแรกนี้เพิ่มขึ้นด้วยจากเดิมที่มีการยกเว้น ทำให้โดยรวมรัฐบาลจะมีรายได้จากภาษีเพิ่มขึ้น โดยรัฐบาลควรปรับปรุงการหักค่าใช้จ่ายเป็นเงินได้สุทธิเพื่อคำนวณฐานภาษีให้ชัดเจนและเป็นธรรม โดยครอบคลุมค่าใช้จ่ายที่จำเป็นต่างๆ ในชีวิตประจำวัน เพื่อไม่ให้ประชาชนผู้เสียภาษีต้องเดือดร้อนในการดำรงชีวิต

อีกมาตรการหนึ่งที่อาจนำมาใช้ในการปรับเพิ่มขยายฐานภาษีได้ ซึ่ง ดร.ภาวิน ได้เสนอไว้ คือ การเพิ่มฐานภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ซึ่งหมายถึงการพยายามชักจูงให้ผู้มีรายได้ระดับที่เข้าข่ายจ่ายภาษี ซึ่งรวมถึงเงินได้จากเศรษฐกิจนอกระบบ ซึ่งในขณะนี้รั่วไหลออกจากระบบภาษีเป็นจำนวนมาก โดยอาจทำโดยเพิ่มแรงจูงใจในการเสียภาษีด้วยสิทธิประโยชน์บางประการที่ไม่บิดเบือดโครงสร้างความเป็นธรรมของภาษี หรือการเพิ่มบทลงโทษและการกวดขันการหลีเลี่ยงมาภาษีให้มากขึ้น ซึ่งการเพิ่มฐานภาษีนี้จะช่วยเพิ่มความเป็นธรรมในแนวนอนของระบบภาษีได้

2. ปรับปรุงโครงสร้างการจัดเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคล โดยปรับปรุงหรือยกเลิกการให้สิทธิประโยชน์่ทางภาษี เช่น สิทธิประโยชน์บีโอไอ ซึ่งทำให้ประเทศสูญเสียรายได้ทางภาษีเป็นจำนวนมาก สร้างความเหลื่อมล้ำในรายอุตสาหกรรรม และไม่ก่อให้เกิดประโยชน์เท่าที่ควร โดยรัฐบาลควรจำกัดประเภทกิจการที่ส่งเสริมให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ในการพัฒนาประเทศที่สำคัญและมีความเฉพาะโดดเด่นเท่านั้น

3. การจัดเก็บโครงสร้างภาษีที่ขาดหายไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาษีฐานทรัพย์สิน ให้เข้ามามีบทบาทในการลดความเหลื่อมล้ำ โดยควรพิจารณาจัดเก็บภาษีในลักษณะภาษีความมั่งคั่ง ซึ่งเป็นภาษีระดับประเทศที่รัฐบาลเป็นผู้จัดเก็บ โดยเก็บในอัตราโครงสร้างก้าวหน้า ตามมูลค่าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งมีการกระจุกตัวและความเหลื่อมล้ำในการถือครองสูง และอาจพิจารณาเก็บภาษีฐานทรัพย์สินอื่นๆ เช่น ภาษีมรดก และภาษีผลได้จากทุน (Capital Gains Tax) เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่าภาษีจะได้รับการยอมรับว่าเป็นเครื่องมือสำคัญในการลดความเหลื่อมล้ำ แต่อีกเครื่องมือหนึ่งที่สำคัญยิ่งและไม่ควรถูกละเลย ซึ่งเป็นเสมือนเหรียญอีกด้านหนึ่งของนโยบายภาษี คือนโยบายรายจ่ายของรัฐบาล Engle และคณะ (1999)⁹ได้ทำการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างภาษีและการกระจายรายได้ พบข้อสรุปที่น่าสนใจว่า ปัจจัยสำคัญที่สุดที่ทำให้ระบบภาษีเป็นเครื่องมือในการลดความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ได้ มิใช่การเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้าเพียงอย่างเดียว หากแต่คือการเก็บภาษีให้ได้มากพอที่จะไปสนับสนุนการใช้จ่ายที่เป็นประโยชน์ต่อผู้มีรายได้น้อย ผ่านการใช้จ่ายในโยบายต่างๆ ของรัฐบาล ดังนั้นเพื่อจัดการกับปัญหาความเหลื่อมล้ำได้อย่างมีประสิทธิภาพ รัฐบาลควรพิจารณาใช้เครื่องมือต่างๆ ที่เกี่ยวข้องอย่างเหมาะสมและสอดคล้องกันให้ได้มากที่สุด

 

หมายเหตุ:

1 ข้อมูลจากสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ปี 2554

2 หากผู้มีเงินได้มีภาระต้องเลี้ยงดูบิดา-มารดา จะได้รับสิทธิหักค่าลดหย่อน 30,000-60,000 บาท และหากมีบุตรจะสามารถหักค่าลดหย่อนได้ 15,000-17,000 บาท

3 สุรจิต ลักษณะสุต พิสิทธิ์ พัวพันธ์ จารุพรรณ วานิชธนันกูล คธาฤทธิ์ สิทธิกูล อุทุมพร จิตสุทธิภากร และ จงกล คำไล้ (2553). ความท้าทายของนโยบายการคลัง: สู่ความยั่งยืนและการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาว. เอกสารประกอบการสัมมนาวิชาการประจำปี 2553 ธนาคารแห่งประเทศไทย

4 สิทธิประโยชน์สำคัญในปัจจุบันได้แก่

• การยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลและเงินปันผล 3-8 ปี
• การลดหย่อนภาษีเงินได้ภาษีเงินได้นิติบุคคลร้อยละ 50 เป็นเวลาอีก 5 ปี
• การยกเว้นหรือลดหย่อนอากรขาเข้าเครื่องจักร
• การยกเว้นอากรขาเข้าวัตถุดิบและวัสดุจำเป็นเพื่อผลิตส่งออก เป็นเวลา 1-5 ปี

5 World Bank. 2011. Tax Policy Review, A Review Proposed to the Ministry of Finance, the Royal Thai Government. Washington, D.C.: World Bank. อ้างใน ปัณณ์ อนันอภิบุตร (2555)

6 USAID. 2009b. Property Tax Reform in Developing and Transition Countries: the United States Agency for International Development under the Fiscal Reform and Economic Governance Task Order, GEG-I-00-04-00001-00 Task Order No. 07. อ้างใน ปัณณ์ อนันอภิบุตร (2555)

7 ผู้ถือครองที่ดิน 50 รายแรก จากทั้งหมด 5.7 ล้านราย ถือครองที่ดินถึงร้อยละ 10 โดยผู้ถือครองที่ดินมากที่สุด 50 อันดับแรก ถือครองที่ดินรวมกันถึง 41,509.67 ไร่ สูงกว่า 50 อันดับสุดท้ายซึ่งถือครองรวมกันเพียง 0.32 ไร่ ถึง 129,717.72 เท่า อ้างอิงจาก คณะทำงานศึกษาโครงสร้างระบบภาษีที่ดิน มาตรการการเงินการคลัง และแนวทางการจัดตั้งธนาคารที่ดิน.ข้อเสนอโครงสร้างระบบภาษีที่ดิน มาตรการการเงินการคลัง และแนวทางการจัดตั้งธนาคารที่ดิน. น.6

8 ข้อมูลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนปี 2552 (อ้างใน ปัณณ์ อนันอภิบุตร)

9 Engel, E. M.R.A., A. Galetovic และ C. E. Raddatz. 1999. Taxes and Income Distribution in Chile: Some Unpleasant Redistributive Arithmetic. Journal of Development Economics 59: 155-192. อ้างใน ปัณณ์ อนันอภิบุตร (2555)

 

Comments are closed.